文/保罗莱昂（Paola Leone）；詹弗兰科A.托（Gianfrance A. Vento）；译/游春（鄞州银行）
在研究的这一阶段，我们可以说公共支持对许多公共性质的信用担保机构的生存和发展具有根本的必要性。从这方面来考虑，我们决定分析政策制定者在担保体系中的作用，包括在金融危机之后的作用。鉴于担保体系的发展以及与此密不可分的公共支持，我们还决定分析政策制定者在金融危机之后的担保体系中发挥了什么作用。所分析的担保体系中的公共干预只是稍稍超出了起草的监管框架来支持信用担保机构以使它的发展更加合理有效罢了，许多国际的公共支持拓展到了提供各种类型的资金和补贴（包括税收优惠）。地方公共机构、商会与其他贸易协会通常是与信用担保机构联系最紧密的，它们在信用担保机构中享有股份或注入资金来对冲后者承担的风险。这跟阿根廷的情况也很像，阿根廷主要为私人担保体系模式，但也并不排除政府的积极介入。实际上政府设立了两项公共担保基金（FOGAPyME和FOGABA）。
政策制定者干预的程度会根据不同国家经济民主程度与中央政府干涉主义的程度不同而有差别，通过参与股份资本，许多国家的公共机构作为融资者而非股东和集团成员，并因此免于从担保业务中分得利益。
许多接受分析的国家都有一套致力于提高资本的公共措施，这些措施在宏观上有以下几个大类：
·旨在提高信用担保机构风险资金的直接干预；
·旨在提高信用担保机构股份资本并因此提高其资本化水平的直接干预；
·对于有信用担保机构的担保业务支持的中小企业，对其提供补贴或国家及社区资金渠道。
这两种方法普遍被公共或私人性质的担保体系不加区别地采用。私有因素在股份资本中的程度并不足以决定担保体系的公私性质，还必须要分析体系的源起，这也影响着信用担保机构的组织和理念，并且还影响着风险资金的性质和构成。实际上对私有模式下资本或风险资金的公共注资还是很可观的。
在许多信用担保机构中，只有国家政府为担保计划提供资金。但是在一些案例中，资金是由区域性的政府提供的，比如阿根廷的FOGABA，布宜诺斯艾利斯省提供了全部的风险资金并拥有计划84%的份额。结果是获得计划服务的资格就被限制在了省内营业的企业之内。政府在融资上确实起到重要作用，但是在管理、资产评估和回收方面的作用有限。而向政府融资的私人部门份额在这些方面都起到主导性作用。换句话说，银行发放具有担保的贷款，它主要负责的是信用风险评估和违约贷款的回收。
在发展中的或新兴的经济体中，出资人可能会拿出大部分的资金来建立担保计划。就这种情况而言，它们也会愿意为计划的建立提供技术帮助。阿根廷的FOGABA经过十年的运营之后开始了私有化进程。通过为持有出资公司所开立票据的小企业提供担保，FOGABA激励大公司为基金注入等额的资本。
在政策考虑因素可能引诱政府将担保业务扩展至极具风险的借款人的国家，私人部门的金融参与及其在计划决策制定过程中的相应影响显得尤其重要。来自于欧洲担保体系的证据表明，以分散化方式经营的计划——也就是在地方或区域的基础上——相比于在全国层面上经营的计划（意大利、法国）来说更加的成功。
法国政府现在控制了最大的三家Confidi，而地方对两家较小规模的Confidi提供支持，委任它们来管理地方资金，以支持小企业主或者来为SIAGI及SOCAMA所授予的担保进行反向担保。不论是中央政府还是地方机构都没有直接介入担保。它们的介入只限于资本化或是企业支持资金的管理安排。给出Oseo的经营状况，同时还有SOCAMA与SIAGI的经营情况，我们就可以明白政府的介入目的是在担保市场上加强单个信用担保机构的专业化水平。
西班牙担保体系是基于中央和地方政府直接或间接的金融支持。西班牙政府通过参与CERSA资本（2009年持有72.2%的总股本）并通过向用于覆盖反担保损失的技术储备基金注资来直接介入担保体系。政府还基于中小企业的特点来为反担保总额或部分支出设置了标准，因为中小企业是属于需要得到支持的部门；在当前的危机下，CERSA作用的重要性得到了提高。对西班牙担保体系的公共支持表现在不同层面上——国家、区域、省以及社区——并且依据不同的程序来进行。
智利政府在支持中小企业方面是南美洲最积极的引领者之一。它在担保体系中起着推动作用，支持着FOGAPE和CORFO，它们的反担保债务额度由IGRs进行覆盖并由此分担它们的风险。CORFO是由公法管理的机构，该法律贯彻智利政府的政策，政策的目标是促进中小企业的竞争和发展。CORFO对智利担保体系的贡献采取以下形式：（a）对IGR“担保资金冶营运的财务支持（尤其是在起步时期），采取准信贷额度的形式；（b）对中小企业进行补贴以助其减轻负担的成本，这些成本来自于由IGR对银行开立的担保证明在不同银行间的转移。
匈牙利政策制定者意识到经济支持中小企业的措施对国家经济发展的重要性，这几年采取了不同的干预手段：农村信贷担保基金的担保计划；Garantiqu Zrt提供的担保便利；担保合作社，它是新兴股权担保私人贸易有限公司（Start）的产物；新匈牙利组合担保计划。两家匈牙利担保组织是政策制定者合乎法律的干预工具，所以说它们是受国家控制的机构，常作为经济政策的传动器来促进中小企业成长或者应对金融和经济危机。授予担保（以及相关贷款）的平均规模相当高，中央政府制定的担保政策的受益部门是那些被认为关系到国家利益的部门（农业）。
政府强有力地干预信贷担保体系会导致一些问题：这种组织和公司之间缺乏紧密的联系，信息不对称以及担保需求长久以来不能得到满足。在最近的国际金融危机之后，政府支持有所提高。智利政府使用了主要的反危机措施，包括以下与FOGAPE相关的创新：在体系中引入三个月而非六个月基础的担保；以600亿智利比索的特别政府注资来增加提供担保的权利以及资金价值；暂时（从2009年起）拓展大中型企业获得担保的渠道。
意大利的特别反危机法令增加了中小企业中央担保基金的来源，该基金由意大利中央中期信贷银行（法令662/1996）管理，该银行受到政府担保的支持，且允许其对小部分担保贷款使用零权重而从中受益。2009年，Oseo进一步提高了附属资本，这证实了政策制定者在国际金融危机这一敏感时期对实体经济的支持。
西班牙CERSA在危机达到高潮时对其担保业务也出现了强烈的争论。在国际金融危机中SGRs股份资本的提高主要是因为政策制定者的干预；如果我们考虑到融资成员的贡献，那么地方机构、商会和公共机构总的贡献在危机期间增加到了平均72%。匈牙利在金融危机期间，AVHGA根据欧盟提供的国家援助条例来提高对中小企业的服务，在这种情况下匈牙利由于情形特别，就有免于监管约束的可能。最后，AVHGA还涉及对最后受益人的发布担保信息。Garantiqa也改进了政策制定程序，给予中小企业快速获得贷款的渠道。
在所有分析的国家中，我们看到公共和私人的、互助主义与以盈利为目的的、银行利益、中小企业的需求以及政府的经济和产业政策能够相互重叠甚至是融合在一起。尽管担保体系中的公共基金有助于拓展担保业务、增强信贷风险的吸收能力并改进担保人与银行系统之间的合约，通过维持那些营运能力令人质疑而不能自立的机构来进行无效率的经营而不是让其淘汰，这一点也许会产生争论。这常常有助于改善企业系统中薄弱环节的信贷渠道，并保证小额信贷担保的生存，尽管最后鼓励信用担保机构利用次优的公共资源——比如意大利的情况，由政策制定者安排给Confidi的补贴使得它们在利润极端低的情形下也能够生存。信用担保体系的公共介入并非一定是积极或消极的；我们必须在授予担保的数量和金额上、所支持的经济部门方面以及改善信贷渠道等方面评估其影响和效率。从这一方面来说，正确衡量由信用担保机构创造的金融和经济附加效应将是非常重要的。
监管框架和市场的主要变化要求信用担保机构不违背经济均衡条件，并且还要通过以计时或外包的方式进行充分的服务和产品多样化以创造出令人满意的利润。简而言之，在这一研究阶段，政府介入担保体系的结果总结如下：
·具有典型以政府为基础的担保体系的国家对经济有极强的政府影响力，在这种国家中，信用担保机构代表着政府干预的营业机构（比如匈牙利）；
·分散化的担保体系所在的国家中，经济发展主要靠的是企业的自主发展，尽管这并不意味着没有干预主义或者在经济和信贷系统中中央或地方政府不会主动管理。我们的研究表明这种主动性在经济较好和金融不稳定时是比较盛行（所分析的所有其他担保机构都有这样的经历）。
说到政策制定者在担保体系中的作用，可以总结出两个一般性的结论：不同的环境或同一环境下经济和金融生命周期的不同阶段/年份需要不同的方法。不是所有的经验都存在于其生命周期的同一阶段，有些仍然存在于初创阶段，其他的一些存在于扩张/合理化阶段，还有一些存在于成熟阶段；它们（政策制定者）都在已经改变的法律框架下和市场环境中寻求新的位置。（完）
（本文节选自保罗莱昂（Paola Leone）；詹弗兰科A.托（Gianfrance A. Vento）所著的《信用担保机构与中小企业融资》，中文版于2013年7月由中国金融出版社出版发行）
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